Par Impact Tank | | 07/18/2022

L’investissement social : pour une preuve économique des politiques sociales

Cette note d’analyse s’appuie sur le Rapport Combien nous coûte le « vivre-séparé » ? Combien rapporte le « vivre ensemble » ?[1] réalisé par Raphaël Lorenzo, Iuliana Mardar, Mathilde Mousson et Adèle Rivet, étudiants à Sciences Po Paris, et encadré par Nathalie Gatellier et Tarik Ghezali, respectivement bénévole et fondateur de La Fabrique du Nous, en collaboration avec l’IMPACT TANK et l’Observatoire national de l’action sociale (ODAS).

Elle précise dans quel contexte politique et macroéconomique ce type d’approche du lien social apparaît, et quels en sont les défis actuels et à venir.

Les auteures 

Jeanne-Marie Riou

Jeanne-Marie est chargée d’études au sein de l’IMPACT TANK dans le cadre de son stage de fin d’études. Après un Master « Métiers du politique et Action publique territoriale » suivi à l’Université Paris-Saclay et à Sciences Po Saint-Germain-en-Laye, Jeanne-Marie a rejoint l’IMPACT TANK pour travailler sur les enjeux liés à l’inclusion numérique, à l’accueil et à l’intégration des personnes réfugiées en France, et à la question des données en protection de l’enfance. 

Mélissa Aksil

Mélissa Aksil est chargée d’études au sein de l’IMPACT TANK. Diplômée de Sciences Po Lille et de l’Université de Lille, Mélissa est une chercheuse pluridisciplinaire (économie, sociologie, sciences politiques). Son ambition est que le monde de la recherche puisse côtoyer plus souvent et naturellement le terrain, pour penser ensemble les solutions menant vers une économie à impact positif. Au sein de l’IMPACT TANK, Mélissa coordonne les groupes de travail (savoirs expérientiels, bien-être territorial), la rédaction des notes d’analyse et notes croisées, et participe à la réalisation du Panorama annuel de l’évaluation d’impact social avec l’ESSEC.

  Introduction

 

La crise économique, sociale et sanitaire liée à la Covid-19 nous a rappelé à quel point il est nécessaire pour les pays de posséder un système de protection sociale solide, au cœur de tout projet de société. Si les Etats-Providence d’après-guerre, en Europe et en France en particulier, ont eu un rôle important dans la redistribution des richesses et la construction d’un bien-être social, force est de constater que de nombreuses problématiques sociales persistent de nos jours. Certains services publics ne réussissent pas ou plus à satisfaire entièrement les besoins sociaux de la population, qui découlent de mutations démographiques et sociales nouvelles. Il est alors nécessaire de repenser l’Etat-Providence, qui voit par ailleurs sa légitimité fortement questionnée depuis la recherche d’équilibre budgétaire et la hausse des dépenses publiques depuis les années 1970. Ces différentes raisons ont amené économistes, sociologues et politistes à analyser Why we need a new welfare state[2]. Une des solutions envisagées est d’aller « Vers un État d’investissement social »[3].

La notion d’investissement social interroge ainsi l’approche classique et curative de la protection sociale en partant du principe que les politiques sociales doivent être pensées sur le long terme et que la société en tirera un bénéfice social, économique et financier. Les politiques sociales ne sont ainsi plus des charges qui pèseraient sur une croissance économique, mais bien une condition nécessaire à part entière de cette dernière.

Focus sur une approche prometteuse appelant à la « preuve économique du lien social » et dont la mesure d’impact peut en être un outil ambitieux. Les politiques sociales ne sont ainsi plus des charges qui pèseraient sur une croissance économique, mais bien une condition nécessaire à part entière de cette dernière.

 L’investissement social : origines et grands principes

 

Le concept d’investissement social émerge dans les années 30 au sein des courants sociaux-démocrates suédois, porté par les travaux des économistes Alva et Gunnar Myrdal, qui théorisent la politique sociale comme permettant de concilier croissance économique, bien-être et équité sociale[4]. Un tel « modèle social productif » (Morel, 2013) s’inscrit dans la logique même des régimes sociaux-démocrates (selon la typologie d’Esping-Andersen[5]) qui, face aux paradigmes libéraux, ont mis au cœur de leur système de production la volonté d’un développement moins industrialiste, plus participatif et plus égalitaire centré autour d’un niveau de redistribution élevé.

La notion d’investissement social est politiquement mise à mal à partir des années 70, marquées en France par un discours libéral dominant justifiant des politiques dites d’austérité. Ce discours porte l’idée que les politiques sociales nuisent à la compétitivité économique, dans une période de « montée des risques et de l’incertitude » (Beck, 1986) liés au travail (chômage de masse), aux transformations de la famille (divorce), aux mutations des relations sociales (nouvelles aspirations à l’émancipation, notamment des femmes et des minorités) et aux grands défis écologiques, environnementaux et climatiques.

Face à ces enjeux, toujours d’actualité, a également émergé la volonté de collectifs (d’experts, d’intellectuels, de mouvements sociaux…) de « rebattre les cartes pour jeter les bases d’un “nouvel imaginaire” social et démocratique »[6], qui « alertent sur le coût humain du modèle de “modernisation” des pays développés et de ses conséquences en termes de développement »[7]. Le concept d’investissement social gagne de l’ampleur à la fin du XXe siècle, notamment lorsque les organisations internationales (OCDE, UE…) s’en emparent en opposition aux théories néolibérales et aux discours de déréglementation des années 1980, en prouvant que les politiques sociales sont économiquement légitimes. Toutefois, les Etats-Providence sont progressivement remis en question par la faible qualité des services qu’ils proposent et par leur ténacité à réduire les dépenses publiques attribuées aux politiques sociales. Dès lors, face au trilemme des régimes providentiels entre plein emploi, limitation des inégalités sociales et équilibre des finances publiques (Iversen, Wren, 1998)[8] est apparue la nécessité de repenser nos modèles démocratiques et sociaux.

Aujourd’hui, les mutations sociales s’accélèrent. Les problématiques émergentes des années 60 se sont renforcées : persistance du chômage des moins qualifiés, augmentation de la monoparentalité, vieillissement démographique, tensions générationnelles… Les grandes évolutions récentes (entrée des femmes sur le marché du travail, transformations des inégalités, révolution numérique)[9] poussent à une redéfinition des interventions publiques, car les politiques de protection sociale ont traditionnellement été pensées pour compenser les charges liées aux conséquences de problèmes sociaux plutôt que de les prévenir.

Des exemples européens inspirants pour un chantier encore vaste

 

Si la notion d’investissement social est sujette à réflexions et écrits dès les années 30, elle commence à trouver des traductions politiques au début des années 2000. L’Union Européenne évoque alors la notion de « politique sociale comme facteur productif », qui fonde la Stratégie de Lisbonne en 2000. Celle-ci s’était donnée comme objectif de faire de l’UE une économie du savoir compétitive tournée vers la création d’emplois de meilleure qualité et l’inclusion des femmes et des jeunes dans ce processus. Bien que cette Stratégie n’ait pas atteint l’ensemble de ses objectifs pour diverses raisons[16], la question de l’investissement social reste au cœur des préoccupations européennes.

La Commission européenne publie ainsi en 2013 une communication sur Les investissements sociaux en faveur de la croissance et de la cohésion, c’est-à-dire le « renforcement des capacités des citoyens et le soutien à leur participation à la société et au marché du travail. Ces investissements profiteraient à chacun, ils stimuleraient l’économie et aideraient l’UE à sortir plus forte, plus soudée et plus compétitive [de la crise] »[17]. Le ton est donné : les États membres sont enjoints à modifier le cadre de leurs politiques sociales et la nature de leur intervention, en investissant par exemple pour la petite enfance ou pour l’autonomie des personnes en situation de handicap. Tout ceci, non pas seulement au nom de valeurs de solidarité et d’égalité, mais aussi parce que l’ensemble des populations, au-delà des seuls « bénéficiaires », pourront profiter de retombées économiques positives.

Plus concrètement, ce sont les pays nordiques qui affichent des politiques sociales inspirées de cette approche et, dans le même temps, les meilleurs résultats. Ils présentent en effet une forte productivité tout en luttant contre les inégalités à travers des « dépenses » qui sont bien des investissements sur le long terme ; conjurant alors le trilemme insoluble des régimes providentiels cités plus haut.

La SUEDE constitue un modèle pionnier, notamment sur la structuration de son marché du travail et des réponses apportées aux problématiques de la petite enfance : en 2000, tous les parents sans condition (droit précédemment accordé exclusivement aux parents en emploi ou en formation) obtiennent automatiquement une place d’accueil pour leur enfant à partir d’un an. Au cours de la même année sont mises en place un certain nombre de mesures de garantie d’activités pour les personnes en situation de chômage longue durée, avec un accent mis sur la formation tout au long de la vie (formation professionnelle pour adultes, développement des compétences au travail…).

Le DANEMARK est également un exemple inspirant, où l’Etat affiche comme objectif de corriger les inégalités « héréditaires » pour éviter le cumul d’inégalités au cours de la vie et maintenir l’autonomie des individus. Le champ d’action est large : faciliter l’obtention d’un logement aux jeunes et personnes défavorisées (pour stabiliser leur situation et ainsi accéder plus facilement à un emploi) ou encore maximiser les capacités fonctionnelles et développer les situations de sociabilités des personnes en situation de handicap, ce qui permet par ailleurs de réduire l’intervention de la collectivité… Ces actions favorisent tant des progrès sociaux que des gains économiques, à travers un accès facilité à l’emploi et une moindre sollicitation des services publics à caractère curatif.

En France, intégrer une approche par l’investissement social

 

Dans la même dynamique européenne, la France se positionne sur le sujet et intègre progressivement cette grille de lecture dans la définition et l’application de ses politiques sociales. France Stratégie, institution publique rattachée au Premier ministre, publie en 2017 « L’investissement social : quelle stratégie pour la France ? »[18], résultat d’un cycle de séminaires du même nom organisé par les Apprentis d’Auteuil, la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF), la Direction Générale de la Cohésion Sociale (DGCS), le Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques de Sciences Po Paris et France Stratégie. La publication d’un tel document illustre la prise en compte de l’enjeu, alors qu’« au début des années 2000, lorsque la Commission européenne avait lancé une réflexion sur le chiffrage des coûts évités grâce aux politiques sociales, il n’en était sorti qu’un court document à caractère très général. […] Dans ces mêmes années, des notions telles que la prévention, les études d’impact et l’évaluation rencontraient fort peu d’écho au Parlement. L’organisation de ce séminaire témoigne d’une heureuse évolution des esprits ». Certaines politiques sociales en vigueur sont déjà fondées sur une logique d’investissement social : la médecine scolaire et du travail mais aussi la scolarisation des enfants à 2 ans relèvent de ce suivi et soutien tout au long de la vie.

Il n’existe par ailleurs pas de procédé unique relevant de l’investissement social, chaque pays devant s’adapter à une culture et un contexte. Typiquement, le système de protection sociale français repose sur une tradition de prestations monétaires qui vise à corriger les inégalités de revenus (dont l’augmentation a relativement été contenue ces dernières années) mais ne traite pas suffisamment les inégalités des « capabilités »[19], ou « à la racine ». Il est nécessaire de repenser cette approche, en développant notamment un accès à des services de qualité et dont l’impact positif est probant : le Compte personnel d’activité, comme outil nouveau basé sur les principes à la fois de solidarité et d’autonomie, en est un bon exemple.

Toutefois, les pouvoirs publics rencontrent encore des difficultés quant à l’application d’un tel champ d’action :
• Les difficultés relatives à la combinaison (plutôt que l’opposition) avec une approche assurantielle plus classique ;
• La diversification des financements pour éviter de peser sur le coût du travail à travers les cotisations ;
• La volonté d’investissement alors même que des dettes publiques antérieures subsistent.

Plus généralement, il s’agit d’être capable de justifier économiquement et politiquement d’une vision sociale de long-terme quand les coûts sur le court-terme peuvent décourager et qu’il existe des besoins sociaux immédiats. Julien Damon explique à ce titre que « l’absence d’une politique de prévention pouvant sauver des centaines de vies émeut moins qu’un refus de soins pour un enfant malade, même si le coût des soins est extrêmement élevé »[20].

La mise en œuvre d’une véritable politique d’investissement social serait alors facilitée :
• Par une réglementation budgétaire européenne plus adaptée et moins rigide face aux ambitions d’investissement des Etats-membres ;
• Par le renforcement des capacités d’évaluation de ces politiques sociales en devenir.
L’imputation de la causalité – savoir si des dépenses sont liées à des résultats par cause à effet quand les résultats se produisent bien plus tard et/ou que d’autres causes apparentes peuvent en être à l’origine – est un réel défi et constitue, au sein de la dimension évaluative de ces politiques sociales préventives, l’un des objectifs affichés de la stratégie française d’investissement social.

Un exemple de stratégie d’investissement social : le programme finlandais Housing first

 

Lancé en 2008 par le gouvernement finlandais, Housing First avait pour objectif de diminuer le nombre de personnes sans domicile fixe dans le pays. Aujourd’hui, alors que le sans-abrisme s’est aggravé partout et de manière constante en Europe ces dernières années, la situation en Finlande s’est considérablement améliorée. Le modèle repose sur quatre principes :
• Les personnes ciblées doivent pouvoir bénéficier d’un logement permanent et y vivre en toute indépendance ;
• Leur autonomie doit être respectée même si le programme nécessite une forme d’engagement vis-à-vis des services sociaux afin de réduire les risques ;
• La confiance entre bénéficiaires et professionnels doit être restaurée et ces derniers doivent agir en faveur de l’autonomisation des premiers ;
• Le programme doit faciliter l’intégration des personnes au sein de la société et leur permettre de recréer des liens sociaux.

L’Etat a ainsi consacré plus de 350 millions d’euros à l’accompagnement de chaque personne sans domicile fixe et à leur relogement, ce qui a permis la construction de près de 30 000 logements sociaux dans le pays. Un investissement conséquent qui a finalement généré 15 000 euros d’économie par an pour chaque personne prise en charge, grâce à la réduction des frais de santé et de la sollicitation des aides sociales. Un investissement social ambitieux qui gagnerait à fonctionner en complémentarité de politiques sociales classiques dites assurantielles.

En conclusion : la mesure d’impact comme outil concret

La stratégie d’investissement social se présente comme une réponse en construction mais ambitieuse face aux enjeux économiques et sociaux des Etats, non pas comme une solution clé en main, mais comme catalyseur d’une nouvelle philosophie aux fondements des politiques sociales pour anticiper les risques, soutenir les individus dans les périodes charnières de la vie et les accompagner vers l’autonomie… L’un des enjeux futurs derrière ce processus long est de promouvoir la culture de l’évaluation, et la mesure d’impact semble incontournable dans ce champ d’action. Incontournable, car elle invite par définition à montrer que la rentabilité financière peut également être associée à une forme de « rentabilité sociale » qui doit tout autant être recherchée. Alors qu’existait avant l’idée que ce qui n’était pas mesurable n’existait pas (à l’inverse de l’impact économique, de l’état des finances…), de nouvelles logiques ont émergé et il s’agit désormais de traiter la performance économique comme un moyen, non comme une fin, et de dépasser la seule dimension économique de la valeur.

Il est donc aujourd’hui crucial de diffuser en France cette culture de l’évaluation d’impact pour inspirer des politiques sociales « fondées sur la preuve » (evidence-based policy), à l’image des What Works Centres au Royaume-Uni qui entendent éclairer la décision publique en rendant compte de « ce qui fonctionne ». Les Objectifs de Développement Durable promus par l’ONU constituent en ce sens un début de référentiel commun intéressant pour travailler sur l’impact, pour promouvoir l’expérimentation et l’innovation sociale et pour remettre au centre du débat la dimension sociale des organisations et politiques publiques.

[1] Combien nous coûte le « vivre-séparé » ? Combien rapporte le « vivre ensemble » ?, 2022.
Pour consulter ce rapport, nous contacter par mail : contact@impact-tank.org

[2] Esping-Andersen, Gøsta (dir.). Why we need a new welfare state. Oxford University Press, 2002.

[3] Palier, Bruno. « Vers un État d’investissement social. Pistes pour une redéfinition de la protection sociale », Inform. soc., n° 128, 2005.

[4] Myrdal, Gunnar, et Myrdal, Alva. Kris i Befolkningsfrågan [La question de la population en crise]. Bonniers, 1934.

[5] Esping-Andersen, Gøsta. The three worlds of welfare capitalism. Cambridge, Polity press, 1990.

[6] Nicole-Drancourt, Chantal. « Mettre en perspective la perspective d’investissement social », La Revue de l’Ires, vol. 85-86, n° 2-3, 2015, 171-209.

[7] Ibid.

[8] Iversen, Torben, and Wren, Anne. « Equality, Employment, and Budgetary Restraint: The Trilemma of the Service Economy », World Politics 50.4, 1998, 507-46.

[9] Damon, Julien. « L’investissement social : contenu et portée d’une notion en vogue », Revue de droit sanitaire et social, n°4, 2015, 722-733.

[10] Citation des Myrdal, traduite par Morel, Nathalie. « L’Etat-providence suédois comme modèle social productif », Politiques sociales et familiales, n°112, 2013, p. 39-49. et Lalonde, Francine. « Gunnar Myrdal et la social-démocratie », in Dostaler Gilles, Ethier Diane et Lepage Laurent (dir.), Gunnar Myrdal et son œuvre, Economica, 1990, 129-141.

[11] Ibid.

[12] « Pourquoi un pauvre est-il pauvre ? Parce qu’un enchaînement de causes dont l’effet est cumulatif l’empêche de s’en sortir : un pauvre est moins instruit, s’alimente mal, est moins en [bonne] santé, travaille à bas salaire, ne garde pas ses emplois, se décourage, est pauvre. », Lalonde, Francine, op. cit.

[13] Hemerijck, Anton, et Vydra, Simon. « Le champ d’analyse de la politique d’investissement social », Informations sociales, vol. 192, n° 1, 2016, 8-20. 14 Bernard, Paul, et Boucher, Guillaume. « Institutional Competitiveness, Social Investment, and Welfare Regimes », Regulation and Governance, n° 1(3), 2007, 213-229.

[15] Damon, Julien, op. cit

[16] Voir De la stratégie de Lisbonne à la stratégie Europe 2020 | vie-publique.fr

[17] Voir Train de mesures sur les investissements sociaux en faveur de la croissance et de la cohésion, p.1.

[18] Voir L’investissement social : quelle stratégie pour la France ?

[19] Une notion qui est « définie par Amartya Sen, qui montre combien la liberté des personnes repose sur leur capacité à définir leurs propres projets de vie et à pouvoir les réaliser. Il combine ainsi la liberté individuelle et l’accompagnement collectif qui rend celle-ci possible, et insiste sur l’accès aux biens de base – l’éducation, la santé, etc. – comme condition indispensable de la liberté et de l’égalité. », L’investissement social : quelle stratégie pour la France ?, p.8.

[20] Damon, Julien, op. cit., p.4.

Les avis exprimés dans les notes d’analyses n’engagent que leurs auteurs et ne sauraient être considérés comme constituant une prise de position officielle de l’IMPACT TANK.

Ressources pour aller plus loin

  • Damon, Julien. « L’investissement social : contenu et portée d’une notion en vogue », Revue de droit sanitaire et social, n°4, 2015, 722-733.

  • Esping-Andersen, Gøsta (dir.). Why we need a new welfare state. Oxford University Press, 2002.

  • Nicole-Drancourt, Chantal. « Mettre en perspective la perspective d’investissement social », La Revue de l’Ires, vol. 85-86, n° 2-3, 2015, 171-209.

  • Palier, Bruno. « Vers un État d’investissement social. Pistes pour une redéfinition de la protection sociale », Inform. soc., n° 128, 2005.

  • Lalonde, Francine. « Gunnar Myrdal et la social-démocratie », in Dostaler Gilles, Ethier Diane et Lepage Laurent (dir.), Gunnar Myrdal et son œuvre, Economica, 1990, 129-141.

  • Iversen, Torben, and Anne Wren. « Equality, Employment, and Budgetary Restraint: The Trilemma of the Service Economy », World Politics 50.4 (1998), 507-46.

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